O rozhodování a nerozhodování ve věcech katastru nemovitostí a obchodního rejstříku
I. Úvodem
Obchodní rejstřík a katastr nemovitostí jsou nepochybně důležitými informačními systémy, které by měly v nejvyšší možné míře zajišťovat právní jistotu. V nejobecnějším smyslu se v těchto informačních systémech provádějí zápisy, s nimiž je spojen vznik, změna či zánik práv nebo se v nich tato práva jen evidují. Zákonná úprava a fungování těchto systémů musí být nepochybně v souladu s mezinárodními závazky našeho státu a s naší ústavou. Jaká je však skutečnost? Pokusím se s vědomím toho, že na toto téma bylo již dosti napsáno od renomovaných autorů, na některé aktuální problémy poukázat.
II. Katastr nemovitostí
Z hlediska ochrany vlastnického práva a jiných věcných práv k nemovitostem je důležitá úprava provádění zápisů v katastru nemovitostí na základě řízení o povolení vkladu. Od 1. 1. 1993 se postupuje podle zákona č. 265/1992 Sb. , o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o zápisech“ nebo „ZápPrNe“), který nahradil úpravu registrace smluv státními notářstvími v zákoně č. 95/1963 Sb. , o státním notářství a řízení před státním notářstvím (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů. Zákon o zápisech převzal z notářského řádu z čistě pragmatických důvodů úpravu způsobu rozhodování o registraci smluv záznamem ve spisu, tedy úpravu z doby, která jistě nemůže být vzorem dodržování obecně uznávaných ústavních principů, jak je chápeme dnes.
Jaká je tedy dnešní zákonná úprava a praxe v této oblasti? Zákon o zápisech je normou velice stručnou, což by nemuselo být samo o sobě nevýhodou, nebýt toho, že v tomto případě se to se stručností asi přehnalo, což se týká zejména úpravy řízení. Podle § 4 ZápPrNe se sice na řízení o povolení vkladu vztahuje zákon o správním řízení, pokud tento zákon nestanoví jinak. V tom je problém – z důvodu nedostatečné speciální úpravy je na správním orgánu, aby rozsah aplikace správního řádu posoudil. 1 Od 1. 1. 2006 už navíc nemůže v zákoně o zápisech platit odkaz na zákon o správním řízení, ale jedná se o správní řád – zákon č. 500/2004 Sb.
Zákon o zápisech poněkud nevyrovnaně stanoví, kdo o zápisech rozhoduje – buďto používá pojem „příslušný orgán republiky“, nebo „katastrální úřad“. Pravomoc katastrálních úřadů „vykonávat státní správu katastru nemovitostí“ vyplývá ze zákona č. 359/1992 Sb. , o zeměměřických a katastrálních úřadech, ve znění pozdějších předpisů.
K zahájení řízení o povolení vkladu je podle § 4 ZápPrNe třeba písemný návrh. Nutnou náležitostí návrhu je podle § 4 odst. 2 písm. c) „označení práv, která mají být zapsána do katastru“. Jak však tento zákonný požadavek na označení práv vyložit? Demonstrujme si to nejdříve na příkladu kupní smlouvy, kterou se převádějí dvě parcely. Postačí, když se v návrhu uvede, že se navrhuje vklad vlastnického práva na základě kupní smlouvy z určitého dne, jako je tomu v převážné většině návrhů, které jsou katastrálním úřadům podávány a těmito úřady akceptovány? Domnívám se, že nikoliv, v návrhu musí být právo, které má být do katastru nemovitostí zapsáno, označeno zcela konkrétně tak, že se navrhuje zápis vlastnického práva k určité nemovitosti a pro určitou osobu. Pokud by to v návrhu uvedeno nebylo, jednalo by se o návrh neurčitý. To, že jsou v kupní smlouvě uvedeny jako předmět převodu určité parcely, nemusí automaticky znamenat, že účastníci navrhují u všech vklad vlastnického práva – v daném příkladu je možná i situace, že bude navržen vklad vlastnického práva jen k jedné parcele.
Ještě výrazněji se tento problém projevuje při povolování vkladů ohledně jiných věcných práv k nemovitostem než práva vlastnického. Např. při návrhu na zápis práva odpovídajícího věcnému břemenu může být při pouhém odkazu na smlouvu sporné, v jaké podobě má být právo do katastru nemovitostí zapsáno. Problém se ještě dále komplikuje zněním § 9 vyhlášky č. 190/1996 Sb. , kterou se provádí zákon č. 265/1992 Sb. , ve znění pozdějších předpisů, podle něhož se např. právě u práva odpovídajícího věcnému břemenu zapíše „stručný obsah (popis) práva“, z čehož dále plyne oprávněná nejistota, v jaké podobě toto právo platí.
Mohlo by se zdát, že můj názor na obsahové náležitosti návrhu je zbytečně přísný. Musíme si ovšem uvědomit, jaké jsou požadavky na podobu a obsah rozhodnutí katastrálního úřadu o povolení vkladu. Rozhodnutí se zpravidla provádí podle § 5 odst. 3 ZápPrNe „zápisem ve spisu“, přičemž podle tohoto ustanovení není proti tomuto rozhodnutí přípustný žádný opravný prostředek ani žaloba ve správním soudnictví. V zákoně o zápisech není výslovně uvedeno, že se toto rozhodnutí nedoručuje, praxe však je taková, že účastníci obdrží pouze smlouvu, na níž je vyznačena doložka o provedení vkladu. Zákon o zápisech neupravuje ani obsahové náležitosti rozhodnutí o povolení vkladu.
Jak řeší nový správní řád tyto otázky, zejména obsahové náležitosti rozhodnutí, možnost rozhodovat pouze záznamem do spisu a otázku doručování, případně oznamování rozhodnutí?
V § 68 a 69 SpŘ jsou stanoveny obsahové náležitosti rozhodnutí, přičemž z těchto ustanovení vyplývá, že např. nestačí uvést stručný výrok v tom smyslu, že se vklad povoluje, jak tomu asi v praxi většinou je. Rozhodnutí o vkladu vyhotovené zápisem ve spisu je rozhodnutím písemným, a proto § 68 a 69 platí pro toto rozhodnutí v plném rozsahu.
Každé správní rozhodnutí by mělo být zásadně účastníkům oznámeno – buďto doručením písemného vyhotovení, nebo ústním vyhlášením (§ 72 odst. 1 SpŘ ). Podle § 72 odst. 2 SpŘ jen v případě, kdy se všichni účastníci vzdají nároku na doručení písemného vyhotovení rozhodnutí, není třeba rozhodnutí vyhotovovat písemně a lze o něm ve spisu učinit záznam, přičemž postup je stanoven v § 67 odst. 2 větě druhé SpŘ . Podle § 72 odst. 3 SpŘ se usnesení (tady není zřejmé, proč správní řád místo slova „rozhodnutí“ používá slovo „usnesení“) rovněž pouze poznamená do spisu, pokud se všichni účastníci vzdali práva na oznamování všech usnesení v řízení.
Jak tedy na základě účinnosti nového správního řádu „srovnat“ zvláštní úpravu v zákoně o zápisech a úpravu ve správním řádu? S ohledem na to, že zákon o zápisech nemá zvláštní ustanovení o doručování, příp. oznamování rozhodnutí o povolení vkladu učiněné zápisem ve spisu ( správní řád uvádí, že se jedná o provedení záznamu o rozhodnutí, příp. o poznamenání usnesení), platí tedy obecná úprava ve správním řádu. Podle této úpravy, jak je shora uvedeno, jen v případě, že se všichni účastníci vzdají nároku na doručení písemného vyhotovení rozhodnutí, případně práva na oznamování všech rozhodnutí (tady působí výklad § 72 odst. 2 a 3 jisté obtíže), lze rozhodnout pouze záznamem do spisu.
Za zmínku jistě stojí i úprava v případě, že došlo podle § 5 odst. 4 ZápPrNe k zamítnutí vkladu (návrhu na vklad?) Odkaz na žalobu ve správním soudnictví je v rozhodnutí v poučení o odvolání nadbytečný a docházíme k závěru, že správní řízení zásadního významu je pouze jednostupňové ...
Z uvedeného je zřejmé, že úprava v zákoně o zápisech a úprava ve správním řádu nejsou v souladu a rovněž praxe katastrálních úřadů neodpovídá zákonné úpravě. Je třeba, aby bylo více dbáno na obsahové náležitosti návrhů na zahájení řízení a rozhodnutí katastrálních úřadů o povolení vkladu a aby od doručování rozhodnutí o povolení vkladu bylo upuštěno jen tehdy, pokud to umožňuje zákon.
III. Obchodní rejstřík
Zatímco tedy v souvislosti s povolováním vkladů do katastru nemovitostí je rozhodováno o významných skutečnostech alespoň záznamem do spisu a lze snad očekávat zlepšení stávajícího stavu, současná úprava řízení týkajícího se zápisů v obchodním rejstříku je z hlediska rozhodování či spíše nerozhodování alarmující.
Zásadní změnu v pojetí soudního řízení ve věcech obchodního rejstříku znamenala novela obchodního zákoníku a zejména novela občanského soudního řádu provedená zákonem č. 216/2005 Sb. s účinností od 1. 7. 2005. Změna to nebyla příliš zdařilá, zejména z hlediska samotného legislativního provedení. Zásadní nedostatky zejména v úpravě řízení ve věcech obchodního rejstříku neodstraňují ani další přijaté novely obou zákonů provedené zákonem č. 79/2006 Sb. , k jejichž prosazení byli zřejmě autoři původního návrhu motivování snahou o nápravu chyb, kterých se dopustili při prvních novelách. Již teď je možno konstatovat, že se jim to nepodařilo, přičemž je smutným odrazem dnešní praxe přijímání tak významných zákonů, že obě novely byly přijaty bez řádného legislativního procesu, bez jakékoliv možnosti odborné veřejnosti do podoby těchto předpisů zasáhnout.
Významnou formální změnou je od 1. 7. 2005 zavedení formulářů k podávání návrhů na zápisy v obchodním rejstříku. To však nepřineslo očekávané zjednodušení řízení pro právního laika, což bylo zřejmě úmyslem, neboť bez důkladné přípravy prakticky nelze tyto formuláře správně vyplnit, navíc formuláře, návody na jejich vyplnění a seznamy potřebných příloh obsahují celou řadu chyb. Ministerstvo spravedlnosti, jehož vyhláškou byly formuláře vydány, má v tomto směru co napravovat.
Novela občanského soudního řádu přinesla nejvýznamnější změnu v tom, že jsou-li splněny zákonem stanovené podmínky, soud je povinen provést zápis ve stanovené lhůtě, aniž o tom vydá rozhodnutí. O provedení zápisu účastníka vyrozumí zasláním výpisu z obchodního rejstříku obsahujícího požadované zápisy. Pokud soud neprovede zápis v zákonem stanovené lhůtě a ani o návrhu jinak nerozhodne, považuje se navrhovaný zápis za provedený. Je ovšem nedořešenou otázkou, jak se účastník zápisu této fikce domůže. Za jednou nečinností soudu totiž může následovat další – soud „nepromítne“ zápis do obchodního rejstříku do dvou dnů, jak mu to ukládá § 200db OSŘ . A co se bude dít potom?
Nová úprava umožněním provedení zápisů do obchodního rejstříku tak, že je stanovena fikce zápisu v případě nečinnosti soudu, zásadně zpochybnila věrohodnost zápisů v obchodním rejstříku. Navíc z výpisu z obchodního rejstříku nelze zjistit, zda provedení zápisu předcházelo přezkoumání soudem nebo ne. Zásadní negativní dopad to může mít na právní jistotu např. ohledně zapsaných statutárních a jiných orgánů obchodních společností a družstev, kdy u zapisovaných osob nemuselo být zkoumáno, zda splňují podmínky pro výkon funkce stanovené zvláštními zákony.
Při pohledu na současnou úpravu řízení ve věcech obchodního rejstříku se tak nabízí otázka, nakolik je v současné době řízení o povolování zápisů do obchodního rejstříku ještě soudním řízením s těmi zásadami, které má soudní řízení podle tradičních představ mít. Vždyť řízení ve věcech obchodního rejstříku nyní ve většině případů nekončí vydáním rozhodnutí, a je tak pochybné, nakolik je tato činnost soudů vůbec v souladu se základními ústavními principy upravujícími postavení a činnost soudů. Soudy jsou přece podle ústavy povolány především k ochraně práv a k rozhodování, nikoliv k vedení evidence.
Podle mě je zřejmé, že současnou úpravou ve věci obchodních společností a družstev dochází k porušování pro náš stát závazné První směrnice Rady Evropských společenství ze dne 9. 3. 1968, zejména s ohledem na reálnou možnost provedení zápisu ohledně obchodní společnosti bez jakékoliv předběžné nebo následné úřední nebo soudní kontroly.
IV. Závěr
Na příkladu zákonné úpravy katastru nemovitostí a obchodního rejstříku lze bohužel opět demonstrovat slabiny naší legislativy, přičemž v tomto příspěvku jsem zdaleka neuvedl vše, co by bylo možno citovaným zákonům vytknout. Je zřejmé, že situaci je třeba zásadně řešit, doufám jen, že to nebude cestou pozměňovacích návrhů poslanců přednášených při druhých čteních zákonů v Poslanecké sněmovně, kdy je možnost oponentury či změny již minimální.
V souvislosti s předpokládanou novou kodifikací občanského práva by mělo být učiněno rozhodnutí, zda vedení katastru nemovitostí zůstane i přes nesporně zásadní dopady do základního ústavního práva na ochranu vlastnictví v režimu správního řízení nebo bude hledána jiná cesta. Současný zákon o zápisech bude třeba rychle změnit v každém případě.
V nejkratší době by také mělo být rozhodnuto o dalším způsobu vedení obchodního rejstříku, zejména by se mělo rozhodnout o tom, zda je vůbec třeba, aby se jednalo o agendu soudní. I kdyby tomu tak bylo, není zřejmě možné, aby zůstala bez zásadnější změny zachována jeho současná úprava v občanském soudním řádu a obchodním zákoníku.
__________
1) K tomu srov. nepříliš respektovaný nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 279/95 , týkající se práv spoluvlastníků nemovitostí.